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我国创业投资引导基金发展问题及制度改进
日期:2016/7/5  人气指数:6940
       一、我国创业投资引导基金运行中存在的问题
        近年来随着创业环境不断优化,政府创业投资引导基金的杠杆和引导作用不断凸显,投资案例和规模显著攀升,有效支持了一批创新型和科技型企业尤其是初创期企业的孵化与成长。与此同时,创业投资引导基金实践经验积累较少,规模过快膨胀导致基金结余结转、公私利益冲突、运营监管不到位、绩效考核不完善和地域分布马太效应等核心问题不断显现,成为制约引导基金健康发展的瓶颈。
        首先,创业投资引导基金仍未纳入预算统筹安排。引导基金的公共属性和资金来源要求其纳入财政资金统筹安排,并及时披露信息来表明政策意图。然而,当前在“众创”政策和中央财政支持下,各级政府各部门设立创业引导基金的热情高涨,但缺乏事前整体规划,未能充分发挥盘活财政资金和引导示范作用。据统计,2015年1-10月创业投资基金累计投资15.6亿元,而上年结存397.56亿元,不及结存额的4%。引导基金设立缺乏事前运行范围、运行目标等整体规划,资金使用未纳入预算绩效考核体系,主管部门的分散化导致基金在具体运作中管理分散、重复设立、小规模运营,在全省乃至全国无法形成合力,引导企业创新、创业的作用大打折扣。同时,管理主体的分散化导致创业投资引导基金的运行缺乏透明度,公众很难获得基金的运作模式、项目投资情况和引导成效。在缺乏统一监管主体的背景下,审计体系的缺失容易滋生腐败问题。
       其次,投资限制较多,政策性目标与商业性目标不协调。我国创业投资引导基金的子基金都带有明显的地域化和本土化特色,基金注册地限制了引导基金的投资对象。与国际经验不同,由于我国政府创业投资引导基金最先在部分地方政试点,在政策支持下地方政府逐渐成为我国设立引导基金的主力军。在政绩考核制度影响下,地方财政出资设立的子基金本地化投资现象凸出,导致其与商业性资金运营理念不合,从而无法与最优资本合作。合作对象和投资标的的“次优”选择,造成引导基金偏离市场化运作的原则,不仅增加了引导基金投资风险,同时降低了引导基金使用效率。
       第三,对失败的宽容机制不完善,缺乏完善的考核评价体系。现行的规章条款提供了原则性指导,缺乏具体实施条例约束,赋予了地方政府极大地自由裁量权。在强调风险防范的同时,却忽略了对投资失败的宽容和对民间资本的补偿,存在典型的投多投少一个样的现象。目前,由于创投专业人才的缺乏,部分基金的负责人仍为政府或国企事业单位编制,在政绩考核压力下缺乏积极性和主动性,对公共财政资金亏损可能带来的舆论压力和政治压力让心存担心,小规模多案例的“撒胡椒面”投资方式较为普遍。引导基金过于注重资本风险控制,引致追逐利润最大化的社会资本容易产生道德风险,造成“利益共享甚至多得,风险不共担”的尴尬局面。同时,考核指标的单一化导致一些子基金的管理者为提高基金业绩,往往偏好于投资成熟期项目,有悖于创业引导基金扶持孵化期、起步期企业的目的。
       第四,地区分布不均衡。相对于落后地区,经济发展水平较高的地区创业投资活动越活跃是客观存在的。就当前我国创业投资案例来看,主要集中在京津唐、长三角和珠三角等东部省市。2015年北京依旧火热,天使投资占据全国半壁江山,70%的“引导基金”分布在东部沿海省市。创业投资引导基金分布差异性导致区域经济发展不均衡加剧,不符合国家宏观调控目标。
        二、提升政府创业投资引导基金发展的建议
       1.明确政府职能定位,统一创业引导基金管理机构
       目前,我国创业投资引导基金仍处于探索成长阶段,在政府主推下制度建设不断完善,有助于及时发挥引导基金的杠杆作用。然而,制度设计缺乏市场主体的有效参与,在信息不完善和认知能力有限的条件下,各级地方政府具有很大的自由裁量权,在政绩驱动下容易导致盲目跟风和运动式膨胀。因此,当下亟需优化基金管理委员会,形成全国统一的管理机构。在此框架下地方管理委员会统筹本地各类创业投资基金,因地制宜,以市场化原则对引导基金进行投资运作。
首先,设立中央政府创业引导基金管理委员会的前提条件是明确政府职责定位。在市场经济体制下,政府的市场监管主体地位决定其不能过多干涉基金运行,创业投资引导基金的投资对象必须是政府之外的其他社会主体。因此,有必要明确中央和地方政府、创投机构和投资标的之间的权责利关系,防治引导基金的市场运营形式化。
       其次,针对目前引导基金资金结存较大问题,管理委员会需统筹引导基金的资金预算管理,合并部门间的重复基金,防止类似专项基金的小金库产生。特别是加大国家级政府创业引导基金项目的建设,破除地区引导基金投资的地域限制,并对省市级(尤其是中西部地区)的引导基金项目予以资金上的支持。中央和各级政府引导基金管理委员会需建立完善的事前规划体系,对各类基金的投资范围和运行目标进行整体规划,各地根据创业项目的数量、质量来编制年度和中期基金投资预算草案,提高基金的运行效率和可持续性。
       第三,我国创业投资市场起步不久,市场机制尚未完善。在此背景下,基金管理委员会需及时披露年度基金预算安排,明确政策意图,以达到引导社会资金进入相关创业投资领域。此外,由于我国预算公开机制仍未完善,接受社会公众监督程度不高,要想杜腐败滋生等问题,需要有明确的监管主体和有效的监管手段,以降低委托代理风险,保护投资者利益,降低管理成本。为此,管理委员会应建立科学规范的备案管理制度、信息披露机制、风险防范机制和宽容失败机制,确保引导基金在制度框架下的市场化运营。
       2.建立创新项目信息共享平台,增强落后地区的投资机会
       首先,鉴于目前我国天使投资案例分布不均衡特征,有必要建立项目共享信息库。政府部门可以通过购买服务的形式,委托优秀投资咨询机构及专家对全国各地的创新型项目发展现状进行调查,筛选出发展潜力较好而风险又较高的项目,与各地政府建立备选项目库。政府创业投资引导基金可以根据项目库的储备数量、质量来确定年度创业投资引导基金规模,实现先有项目后有引导基金预算安排,减少库存资金的结余结转。此外,国家级创业投资引导基金需加大对落后地区的支持,提高出资比例和风险补偿金。
        第二,因地制宜,创新引导基金运作模式。在区域发展不均衡的客观条件下,各省市财政能力和金融市场成熟度存在较大差距,因此有必要因地制宜创新引导基金模式。在创新创业不活跃的中西部地区,一方面政府要吸引高新人才,营造良好的创业环境;另一方面,要创新引导基金运作模式。在对战略性新兴产业采取阶段参股的同时,设立风险补助机制和税收优惠政策,降低创业项目的潜在风险,鼓励大众创新、万众创业。而金融市场较为活跃的东部省市可以适当运用融资担保模式来降低创业项目对引导基金的过度需求。
 
(摘自《地方财政研究》2016年第5期《政府创业投资引导基金发展现状与制度改进》)
 

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